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刘军宁的博客

理想的政府应当淡泊简政

 
 
 

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北京大学政治学博士。曾为中国社科院政治学所研究员,哈佛大学费正清研究中心访问学者。现为文化部中国文化研究所研究员。作为年轻一代政治学者的领军人物,刘军宁策划了《公共论丛》、《民主译丛》、《公共译丛》、《政治思潮丛书》,著有《民主、共和、宪政》、《权力现象》和《保守主义》等著作。

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从民生财政到民主财政  

2009-12-17 15:00:00|  分类: 共和宪政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从民生财政到民主财政
刘军宁

 

   最近,同一个申请人,在同一天,向广州和上海两个城市分别递交部门预算公开申请,在8天后,两个城市都给出了答复,但结果却截然不同!一个申请被界定属于“国家秘密”而被拒绝,另一个申请则被接受,有关预算信息通过网上公开。这件事再次激发中国的纳税人对政府支出与财政体制的关心。
   随着中国经济体制由计划体制向市场经济艰难转轨,过去那种与计划经济相配套的财政体制也在逐步发生变化。与计划经济相配套的财政体制是建设财政,即财政工作的重点是为经济建设,尤其是为发展重工业筹措资金。一切为建设服务,结果造就了大量的低效益高能耗的国企。这些国企由政府财政所建,并且反过来成为政府财政难以承载的重负。这也和其他因素一起把中国逼上了漫长的改革之路。随着民营经济的崛起和海外资本的进入,政府在建设性投资上的支出比例越来越小,建设财政也随之慢慢走上了末路。那么,下一步中国财政往哪里去?于是,不少人士主张,中国的财政体制应该由建设财政转向民生财政。
   所谓民生财政就是财政向民生倾斜,准确的说就是向民生福利倾斜,即把原来对建设的财政投入转变为对民生的财政投入,通过加大财政投入力度来改善民生。
   分析起来,民生财政有这样一些特点。第一,民生财政是一个目的导向的财政。所谓民生财政就是以民生为本,民生是政府关注的第一对象。在这样的财政体制下,目的是最重要的,过程与程序是不重要的。为了这一目的,不论多少财政经费都是正当的。因此,民生财政是目的决定手段的一种财政。在这种意义上讲,民生财政与建设财政都是以目的为导向的。民生财政和建设财政是一样的,没有区别。财政体制并没有变化,只是目标发生了变化,由建设转向民生。
   第二,民生财政是党政主导的。财政的钱袋子在执政党领导下的政府行政部门手里,从基层政府到中央政府都是如此。“跑‘部’钱进”这一民间说法形象地告诉我们,钱袋子由政府及其下面的各部门掌握。谁要想立民生项目,就像立建设项目一样,必须往政府行政部门跑,而不是往立法机关跑。看看北京财政部附近鳞次栉比的豪华餐馆就一清二楚了。在这一点上,民生财政和建设财政还是一样的,是在党政系统手里的。若是有人不信,不妨去查查几万亿救市资金的立项和审批过程就清楚了。
   第三,民生财政和建设财政一样,都是一个非程序的,非宪法的。财政支出的决定过程是不透明的,没有纳税人代表参与审议,基本上由当地的党政主管碰个头、定个调、打个招呼就行了。
   比如说,没有报道显示,哪个省支付给奥运夺冠者的奖金是经过同级人大讨论的。最近中央政府开始启动的“扩权县”和“省管县”及其背后的财政安排都是突破了现行的宪法架构、中央地方关系既定格局的。但是,我们没有看到对这样的做法进行任何的立法审议或宪法审查。建设财政也罢,民生财政也罢,基本上都是党政部门为所欲为的财政,不受任何宪法和法律程序的约束,完全在法律程序之外运行。有趣的,如果一个建设项目具有满足民生的功用,它就既符合建设财政,又符合民生财政。那么,为任何一个建设项目找到一个与民生有关的说法,何难之有呢?
   第四,向民生倾斜与向建设倾斜一样,都是有巨大成本、为纳税人造成巨大负担的,而且其成本与负担常常被忽略。首先,所谓的民生是党政领导理解与判断的民生,不是民意表达出来的民生。党政领导认为老百姓缺什么,就把财政的钱花在什么地方。但是,这个判断是钱袋子掌握者的判断,不是当事人的判断,所以就很容易出现误差。在最近的一个例子中,“绿坝”就是很显然的判断错误。工信部努力要为千万父母着想,觉得老百姓需要这个软件,他们就未经任何纳税人代表审议,从财政部要来四千万采购绿坝软件,并试图强行装入百姓的电脑。但是,这一好意被老百姓断然拒绝,当然,四千万也花出去了。民生财政易为腐败的提供名义。以为老百姓办事的民生理由来以权谋私中饱私囊,这样的例子举不胜举,俯拾皆是。没有一项民生政策的背后,没有腐败的阴影。到头来,这些以民生的名义增加的成本,都要纳税人来承担。
   第五,民生财政有强烈的加税导向。因为它要关注民生,就意味着花钱。钱从哪来?这就要加税。加税就要从老百姓口袋里面拿钱,再花到老百姓和官员身上。结果从老百姓的口袋里源源不断地流向民生财政的执行者。这样的民生财政花钱越多,老百姓口袋里用于解决自己民生问题的钱就越少。
   民生财政与建设财政还有一个被忽略的特点,就是它们有着一个强烈的中央集权大一统的导向。在这种财政体制下,一切民生问题最终变成了中央的问题,都要中央“亲自”解决。甚至连什么构成民生问题这样的界定权都在中央手里,地方和个人既不能随便界定,也不能随便解决,必须等待中央发号施令。当中央界定什么是民生问题,并着手去解决民生问题的时候,权力也相应集中到中央手里,这样,民生与建设都成了集权和集财的一个很重要的理由。
   由此看来,民生财政和建设财政是一对孪生双胞胎。民生财政与建设财政背后同为国家主义的预设。即:“有问题,找国家”。只要国家关注这个事情,就一定能得到解决,不论代价如何。然而,建设财政的结局表明,这一预设是不成立的。因此,民生财政也不会有更好的结局。
   与建设财政和民生财政这对双胞胎不同的是民主财政。与这对双胞胎的目的导向不同,民主财政是规则与程序导向的。政府关心什么重要,但是依据什么样的程序和规则来通过财政加以实现更重要。所以在民主财政之下,规则是高于目的的,而且民主财政的基础不是政府的权力,而是投票,通常表现为两次投票,第一次是选择代议者,第二次由代议者决定政府该怎么花钱。
   与钱袋子在行政机关手里不同,民主财政下钱袋子在立法机关手里。政府想要立项,必须到立法机关去要钱。如果政府行政部门是公仆的话,最大的钱袋子是不应该掌握在仆人手里的,而是要牢牢地掌握在主人手里。钱袋子里的钱从哪里来,有多少,怎么花,应该由主人来决定。
   在民主财政下,程序与审议极其重要,远比目的重要。像绿坝这样的个案,若是经过议会的审议程序,再加上舆论的讨论监督,我想它没有通过的可能性。这样起码可以省下四千万元纳税人的血汗钱。所以,考察一种财政体制,一是看钱袋子在谁手里,二是看目的与手段是什么关系。
   在民主财政下,民生问题是分散解决的,尽量由地方和个人自行解决,不给中央集权提供借口。如果个人和基层实在解决不了,中央政府或联邦政府给予一定的关注。因此,民主财政有天然的地方分权的倾向。此外,与民生财政相比,在民主财政下减税的可能性更大一些,而且浪费会更小一些,因为它通过了立法审议,有舆论监督,财政预算与支出会审慎得多。
   最后,归纳起来:民主比民生重要;正当的财政程序比解决民生问题的善意重要。中国需要的不是民生财政,而是民主财政!

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